自2020年與生態環境部、國家發展改革委聯合推動開展生態環境導向的開發模式(EOD)試點工作以來，截至2022年底，國家開發銀行已向25個試點項目發放貸款225億元，涉及水生態環境保護、廢舊資源再生利用、農業農村污染治理、生態保護修復等多個領域。EOD模式作為“兩山”理念在項目運作與實操中的具體體現，可以引領地方可持續發展探索出新路徑，推動生態效益、經濟效益、社會效益的進一步協調。

一、什么是EOD模式

（一）EOD模式的定義

EOD模式是指以生態環境為導向的開發模式。在中華人民共和國生態環境部下發的《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知（環辦科財函[2020]489號）》（以下簡稱489號文）中給出的EOD模式準確定義為：以生態文明思想為引領，以可持續發展為目標，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新性的項目組織實施方式[1]。

EOD模式的核心是：融合、一體化和反哺。融合是指推進公益性生態環境治理與關聯產業開發項目有效融合；一體化是指一個市場主體統籌，將生態環境治理作為整體項目的投入要素一體化推進，建設運維一體化實施；反哺是指在項目邊界范圍內實現項目整體收益與成本平衡，減少政府資金依賴。

（二）EOD模式發展意義

首先，EOD模式是實現發展和保護融合共生的重要方式。通過項目組織實施方式的創新，以生態環境治理為目標導向，提升產業開發價值，以系統化視角整合生態與產業間的聯動關系，因地制宜促進生態環境與產業協同發展，解決了生態環境治理投入與生態環境改善價值之間的割裂問題，促進生態環境長效治理的實現，有利于實現發展和保護融合共生。

其次，EOD模式是生態產品價值實現的有效路徑。由于過往生態環境治理與產業開發脫節，導致環境效益向經濟效益轉化難。作為生態產品價值實現的重要機制，EOD模式搭建環境治理與產業開發的橋梁，通過將生態環境治理與改善后的溢價實現對生態環境治理等公益類項目的反哺，使獨立的生態環境治理由公益性項目向綜合性的、具有開發價值的經營性項目轉變，推動生態優勢向產業優勢的發展，實現多方共贏。

最后，EOD模式是優化生態環保投融資的關鍵舉措。這種模式重點解決了公益類、純政府付費的生態環境治理項目總體投入不足的問題。長期以來，生態環境治理項目以政府投資為主，過度依賴中央轉移支付或地方財政投入，導致難以持續。在目前財政收支矛盾突出的情況下緩解環境治理的資金壓力，EOD模式的應用對于促進區域經濟的可持續性將有積極意義。

二、EOD模式落地方式

（一）EOD項目籌劃

EOD模式將生態價值引領貫穿于規劃、建設、運營的全過程，從生態環境、產業結構、基礎設施、城市布局等方面綜合考慮，以期望實現生態價值的正循環體系。

在項目籌劃階段，可以分為三個階段：第一階段，重構生態網絡，創造良好生態基底，帶動土地等生產要素升值；第二階段，整體提升城市環境質量，為后續產業運營提供優質條件；第三階段，通過產業發展和人才引進增加居民收入、企業利潤、政府稅收等，激活區域經濟，最終實現生態建設、經濟發展、社會生活三者協調發展，形成自我強化的正反饋回報機制。

（二）EOD項目融資路徑

在2020年生態環境部聯合相關部委發布的489號文中，提出了EOD模式的幾種投融資模式，即政府債券、政府投資基金、政府與社會資本合作（PPP）、組建投資運營公司（ABO+）、開發性金融及環保貸。其中政府債券、政府投資基金、開發性金融及環保貸更偏重于指向資金來源，PPP和ABO則是更完整意義上的推進機制。

1.政府債券

政府債券模式即前期通過發行政府專項債券為項目獲得融資，項目的收入可以作為還款來源。這種模式有利于籌集到成本低、期限長的資金，因此可以降低項目的籌資成本，實現更大的利潤空間。但這種模式下籌資金額有限，可能無法完全覆蓋項目的總投資額，且受限于本省整體債務水平，因此籌資的限制較多。

2.政府投資基金

政府投資基金即由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金[2]。政府投資基金模式可以將政府引導和市場運作有機結合，充分發揮政府投資基金資源集聚優勢，引導社會投資流向綠色產業。

3.政府與社會資本合作（PPP）

PPP模式是政府部門和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立一種長期合作關系。通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，形成一種伙伴式合作關系 。具有促進多元化投資主體參與、緩解政府財政壓力、合理分配風險，提高項目市場化運作效率等優點，有利于政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系。

4. 組建投資運營公司（ABO）

片區綜合開發ABO模式，采取“大片區開發，小EOD項目”的策略。通過搭建“政府授權本級公益類國企+公益類國企招標社會資本投資合作+EPC”架構，通過屬地公益類國有企業與社會資本方合資成立項目公司形式進行整體規劃。公益類國企不以盈利為主要目標，可以保證EOD項目公益性部分的實施，同時政府又會提供資源配置和必要的財政支持，社會資本方在政府支持下也能夠使EOD項目經營性部分獲得良好的收益，最終達到項目整體的收支平衡以及公益性、經營性平衡。

5.創新型貸款

創新型貸款多為金融機構針對性提供的項目貸，通過開發性金融及其他金融機構資金支持，重點支持地方EOD項目庫內環保型企業等市場主體開展減污降碳、生態修復、節能環保、資源循環利用等生態環保及環保產業發展項目。

三、案例分析：阜新百年國際賽道城項目

（一）項目概況

遼寧省阜新市作為國內第一個資源枯竭型城市轉型試點市，百年國際賽道城廢棄礦區綜合治理項目成為《生態環境導向的開發（EOD）模式試點項目名單中》之一，該項目的主要實施單位是阜新市新邱區人民政府。阜新百年國際賽道城探索多元鏈式發展，將礦山修復與產業結合，在“明碼標價”的基礎上推動生態產品實現，取得良好成效。在取得經濟效益和社會效益的同時，更收獲了生態效益。

阜新矸石山曾是海州露天礦、高德礦、王營礦、東梁礦的排矸地，歷經幾十年堆積，形成長2公里、寬0.6公里、高50米的矸石山。山上有數百個自燃點，遠遠望去如同“火焰山”，住在附近的居民苦不堪言[4]。后來，矸石山治理工程逐步開展，利用“以產業植入帶動生態修復” 的“生長式”廢棄礦山綜合治理等模式，通過將礦坑改造與環境治理和新產業發展相結合，利用環保科技等手段，因地制宜地將噴煙冒火的矸石山變為休閑公園、將遺留的礦坑變為越野賽道、變為露天礦抽水蓄能電站，并且通過出臺多種優惠政策，積極引導市場主體的參與。

（二）項目模式

項目主要通過PPP模式予以推進，在與社會資本的合作中，采用“政企合作、產業先行”的開發式綜合治理模式，一期項目總投資19.7億元，主要建設運營內容包括地質災害治理和生態修復工程、賽道城一期主體建設工程、市政基礎設施工程等方面。項目合作期限設定為30年，其中建設期2年，運營期28年。在收益方面，主要通過產業運營、項目運營等獲得收益。以項目投入運營后承辦的草莓音樂節為例，當期草莓音樂節共運營兩天，門票收入達1100萬元，共吸引省內外3.2萬人次來阜觀看，直接帶動阜新住宿、餐飲等行業收入總計4500萬元。

四、EOD模式面臨難點

隨著EOD模式試點的逐步開展，越來越多的城市和地區牢牢把握住國家鼓勵創新EOD模式的良好契機，結合城市特點，開展多層次的EOD模式實踐，但也面臨著進一步推進的困境。

一是生態治理項目存在投資規模較大、生態環境及經濟效益顯現周期長的問題，因此可能會導致EOD模式的優勢對于產業價值提升作用存在滯后，正循環的效用需要放入更長的時間周期進行評價，如果是通過產業反哺分成的方式實現收益，由于其具體顯現的時間沒有固定標準，生態價值也難以定量核算，各主體之間難以確定收益類型劃分，因此這種投入在前而收益滯后的模式不利于開發主體實施EOD模式的積極性。

二是EOD模式以一個市場主體統籌實施為核心，將生態環境治理作為整體項目的投入要素一體化推進，建設運維一體化實施。運維一體化實施的優點是可以集合相關力量形成合力，同時避免各主體間相互推諉。但是EOD模式中存在行業跨度較大的問題，并且生態環境治理的專業要求較高，單一主體不一定具備多領域的復合能力，因此可能會影響EOD項目的成效。

三是在通過環境改善實現土地增值再分享土地二級開發收益的模式中，土地一二級聯動存在制度風險，同時土地開發收益需要全額納入地方政府基金預算管理，不能直接作為EOD中模式項目公司收入，回報機制的設計存在難點；此外土地增值也存在不確定性，因此土地開發風險較大。

五、EOD模式發展展望

未來EOD模式實現持續深化發展，需堅持生態效益轉化導向，從探索重塑回報機制、廣泛引入社會資本參與入手，打通路徑。

一是要將EOD模式與生態產品價值實現的有效探索相融合，完善生態效益向經濟效益轉化機制，充分利用好生態資源，將傳統產業發展收益與生態增量收益相融合，在GEP向GDP轉化的相關探索中形成EOD項目效益分類測算的有效路徑，進而為項目回報機制的設計、項目收入的來源提供更加可靠的基礎支持。

二是在回報機制基礎上，將PPP模式作為EOD理念推廣實施的有效載體，一方面以EOD+PPP融合的模式提升公益性項目的融資可得性，另一方面可充分發揮社會投資人在技術、運營等方面的優勢。PPP模式在多年發展過程中已逐漸構建了“法律法規+政策保障+操作指引”三位一體的全生命周期制度體系，生態環境部、國家開發銀行等多個部門也共同形成了針對EOD模式的投資指引和金融支持相關指導意見，相關制度的有序銜接和協同保障是未來EOD項目落地實施、穩步運營的前期。具體實踐中，還應借鑒PPP項目機制下的風險分擔機制，綜合考慮政府、平臺公司、社會資本方的風險識別及管理能力，按照對等原則設置“風險共擔、收益共享”的保障體系，將風險損失降至較為合理的區間內，充分調動各方參與積極性。

三是優化各類財政專項資金使用，發揮財政+金融聯動效應。EOD模式的本質在于通過融合生態治理項目與關聯產業發展，構建生態價值可持續收益閉環。然而多數生態治理項目具有較強的外部性特征，在項目前期通常需要依靠地方政府加強在財政資金投入方面的政策傾斜。下一步，一方面應著重發揮政策性資金的引領帶動作用，通過機制構建吸引社會資本進入，構建多元化融資格局。另一方面，EOD項目的“可融性”也是收益閉環順利落地的基礎保障，金融機構可主動對接，盡早介入開展針對EOD模式項目開發的資產評估及“可融性”測試，對資金來源及融資結構加以檢驗優化，打通資金進入通道，降低項目中斷風險。

參考文獻

[1]中華人民共和國生態環境部.關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知[EB/OL]. https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/202009/t20200923_800005.html,2020-09-23

[4] 麥豐.阜新：礦山生態治理 注入激情活力[EB/OL]. 阜新：礦山生態治理 注入激情活力_央廣網 (cnr.cn),2022-6-6

[5] 那其灼, 阜新：百年礦坑里的浪漫想象[EB/OL].阜新：百年礦坑里的浪漫想象 (baidu.com),2021-07-2

作者：

吳倩茜中央財經大學-北京銀行雙碳與金融研究中心研究員

張琦彬 中央財經大學-北京銀行雙碳與金融研究中心助理研究員

白雪中央財經大學綠色金融國際研究院科研助理